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关于我市农村医药市场监管情况的调查报告
  更新时间:2011-1-18 16:45:28
市委、市政府:
  根据市政协年度工作安排,3月中下旬,市政协教卫文体委员会组织部分政协委员,对我市农村医药市场监管情况进行了专题调研。
  调查认为,近年来,在市委、市政府的高度重视下,我市农村医药市场监管工作成效显著。全市通过建立完善农村新型合作医疗制度,推进乡镇卫生院经营体制改革,积极探索乡村一体化管理模式,全面推行乡村医生资格认证制度,坚持以GSP认证为核心,加快发展农村平价药店,进一步规范了农村医药市场秩序。全市以食品药品监督管理局和卫生监督所为依托,建立了农村医药市场监管专业执法队伍,深入开展 “非法行医”、游医药贩专项整治活动,加大了违法医疗和药品经营行为的查处力度,为净化农村医药市场发挥了重要的保证作用。但调查发现,我市农村医药市场监管还存在着一些不容忽视的问题。主要表现在:
  1、基层网点条件简陋,管理亟待规范。全市现有村卫生室282个,个体诊所26个。其中不少村卫生室硬件设施不到位,没有独立设置的诊室、治疗室和处置室,“连家店”的现象较多,医疗器械停留在听诊器、温度计、血压计“老三件”水平上。全市乡村医生队伍整体水平不高,尤其缺乏一些全科型的医护人才。部分乡镇卫生院对基层村卫生室偏重于药品、收费管理,而忽视了日常的业务技术指导。不少村卫生室内部管理不够规范,不能按照医疗规程操作,消毒、无菌观念较差,诊疗无病历处方,无健康档案。一些村卫生室、个体诊所未能真正实施价格公示制度,医疗收费往往是医生说了算,有些邻近的诊所、卫生室之间,不同程度存在着恶意竞争、相互压价行为。部分村卫生室和乡村医生偏重于医疗经营创收,而对农民的卫生保健、健康教育工作不积极、不主动,有的流于形式。
  2、“以药养医”现象突出,生存能力较弱。全市现有乡镇卫生院34个,开设分院、门诊部、卫生所等各类分支机构27个,共设有床位1610张,医生1500人、护士605人。2006年,全市乡镇卫生院共完成业务收入1.58亿元,其中药品收入占60%左右,有的甚至高达70%以上。除常周、老叶、珊瑚等少数卫生院外,相当一部分乡镇卫生院人均业务收入不足5万元,不少工龄在30年以上的主治医师月工资仅千元左右,一般人员只有七八百元,不少医护人员感叹“握手术刀的不如拿剃头刀的,打针挂水的不如送纯净水的”,一定程度上影响了基层医卫队伍的稳定。
  3、游医药贩屡禁不止,危及群众生命安全。据统计,至2005年6月,全市农村非法行医319人,其中原乡村医生148人,“社会医生”17人,退休医生37人,“游医”32人,各类民办医学院校毕业生、函授生12人,无医师资格人员(主要是医院分流人员)73人。经过近两年的集中打击,虽已取得了一定的成效,但在边远乡镇、城郊结合部,非法行医、游医药贩呈现出屡禁不止、死灰复燃的态势,严重干扰了正常的医疗市场秩序,有的甚至危及群众的生命安全。据座谈反映,某镇近3年已连续发生3起非法行医致人死亡案例;有些村卫生服务站建站才几个月,由于受到非法行医的冲击,最终维持不下去而被迫关门。在一些集场、庙会上,时有“游医”摆摊推销所谓的“祖传秘方”、特效药;有的江湖郎中冒充“老军医、老教授、老专家”,四处散发街头小广告,长期驻点在旅社非法行医,致使不少群众上当受骗。在少数乡镇,还发生了通过邮寄假冒伪劣药品坑民害民的事件。
  4、药品市场良莠不齐,质量难以保证。全市现有农村零售药店141家,全部通过了《药品经营质量管理规范》(GSP)认证,其中设在行政村的47家,平均每个乡镇有药店近6家。数量众多的农村药店,对于平抑农村药价无疑具有促进作用,但药店与药店、药店与医院之间的竞争日趋激烈,少数药店存在着不诚信经营、超范围经营等违法行为。有些零售药店药师挂名不驻店,不按处方销售处方药,“坐堂行医”、“医学咨询、义诊销药”等现象时有发生。有的通过医保刷卡形式经销日常生活用品,有的与个体诊所联营,违规销售抗生素和输液等药剂。在农村医院用药方面,据反应,乡镇卫生院集中招投标的药品仅占30%左右,其余的靠自行组织采购,进药渠道比较复杂。少数乡镇卫生院对基层卫生室供药,让利扣率较小,致使有的村卫生室从个体药贩手中进药,药品质量难以保证。
  5、监管体系有待完善,执法能力不足。目前,市卫生监督所只有7名专业执法人员,负责全市农村医疗市场监管工作。虽说在乡镇卫生院和村分别有协管员和联络员,但从接受举报到赶赴现场查处,往往在时效上难以保证。据了解,现行医疗法律法规对长期非法行医人员追究刑事责任无相关界定,县市一级行政处罚权限在3000元以下,由此滋长了部分非法行医人员不怕罚、罚不怕的心理。2006年,市卫生监督所共出动执法人员579次、执法车辆242台次,取缔无证行医86户、处罚91人,罚款金额仅为10万余元。执法成本高、违法成本低,客观影响了打击非法行医的成效。在药品监管方面,由于市药监局没有药品质量检测资质和设施,加之向上送检成本高,同样也制约了农村药品市场的监管效果。
调查认为,农村医药市场监管工作,事关广大农村居民生命健康安全,影响农村社会的和谐稳定。建议我市进一步加大监管力度,通过切实有效的措施,不断推进全市农村医药市场健康、有序发展,为广大农民提供便捷、优质的医药服务。
  一、党政高度重视,切实加大农村医疗卫生投入
  农村医疗卫生事业承担着公共卫生服务和社会基本医疗的双重任务,具有公益性和营利性的双重特点,其中社会公益性的部分,应当由政府“买单”。目前,与其他地区一样,由于公共财政投入不足,营利已成为乡镇卫生院和乡村医生生存的第一需要,这是导致“以药养医”、群众“看病贵”等现象的根源之一。为此建议各级党政领导要进一步提升重视程度,通过切实有效的投入,不断提高全市农村医疗卫生水平。
  1、加快农村医疗卫生基础设施建设。目前,我市少数乡镇卫生院的基础设施比较薄弱,如根思卫生院至今租住在乡建筑公司的办公楼内,宁界等卫生院还停留在上世纪六七十年代的建设水平。不少乡镇的社区卫生服务站,由于资金投入不足,建设进程缓慢,有的迟迟未能启动。建议市、乡镇政府要进一步加大财政投入,以推进社区卫生服务中心、服务站为抓手,根据建设规划,尽量靠前安排,分批实施,力争在两年内建设到位。要对薄弱乡镇卫生院的改造新建实施重点倾斜,在保证医疗卫生服务用房的基础上,加快医疗设备更新和硬件设施建设进程。
  2、健全落实医卫人员保障制度。在全市乡镇卫生院经营体制改革基本到位后,建议推行农村卫生人事制度改革,进一步优化农村医护人员专业队伍,并将乡镇医护人员、乡村医生逐步纳入到财政供养和社会保障之列,从根本上解决他们的后顾之忧。通过努力创造条件,使乡镇卫生院从经营创收忙生存,转变为全面履行公共卫生服务职能,逐步推行按医疗成本收费和“零差价”用药,推动农民“看病贵”问题的解决。
  3、提升农村新型合作医疗水平。要进一步提升农村新型合作医疗的保障水平,确保2010年前人均筹资达100元。适当扩大医保用药品种的范围,放宽报销比例,使农民得到更多的实惠。逐步将医保刷卡延伸到基层社区卫生服务站,使农村居民在家门口就能享受到医保服务,充分发挥新型合作医疗制度的作用。
  二、推广“常周”经验,完善乡村一体化管理模式
  以健全完备的乡村一体化管理,占领农村医药市场,是打击非法行医、规范农村医药市场秩序的最有效途径。在这方面,我市常周卫生院已经积累了很好的经验,其做法值得推广和学习。针对“一体化”在部分乡镇难以推行的实际,建议进一步加大推进力度,按照 “六统一”的规范模式和操作规程,限期完成、组织验收,并注意突出三个重点:
  1、充分发挥乡镇卫生院的管理职能。在“一体化”管理方面,乡镇卫生院具有核心和纽带作用。要加强乡镇卫生院自身标准化建设,提高经营管理和公共卫生服务的水平。按照“六统一”的要求,发挥乡镇卫生院对社区卫生服务站、村卫生室的示范、指导和监督管理作用,和对辖区内非法行医、游医药贩的信息跟踪、配合监督作用。
  2、整合社区医疗卫生资源。从总体情况看,我市村卫生室、个体诊所的布点多、规模小,服务半径小。因此要在科学布点规划的基础上,对原有村卫生室的从业人员、资产等方面进行有机整合,坚持“六有”标准,建成社区卫生服务站,并按照“六位一体”的要求,使乡镇卫生院(社区服务中心)与社区卫生服务站构成“连锁”格局。对现有的村卫生室从业人员,通过考核优化组合,并将考核留用人员视作卫生院在编人员,实行同工同酬。
  3、转变社区卫生服务模式。要明确乡镇卫生院、社区卫生服务站的功能分工,逐步完善双向转诊制度。建立社区医生责任制,实行划片包干,使每个农村家庭都有对口负责的社区医生。要引导社区医护人员自觉克服“坐门等客”心理,坚持日常访视制度,及时将医疗保健、健康教育送到农村家庭和居民手中,逐步实现“家家拥有社区医生,人人享受社区卫生服务”的目标。
  三、坚持堵疏结合,加强乡村医生队伍建设
乡村医生长期工作在农村医疗卫生一线,以农民的身份履行着救死扶伤的职责,工作量大、待遇低,没有基本生活保障。建议按照《中华人民共和国执业医师法》等相关规定,制定、出台我市乡村医生管理办法,从制度层面上落实乡村医生的资格条件、工作职责、工资待遇等。对现有的“无证行医”人员,应当坚持堵疏结合,实行分类管理。一方面,对经过考核合格留用的乡村医生,按照一定的比例和基数,由市、乡镇、卫生院共同落实他们的工资渠道和养老、医疗保险。通过市卫校、骨干医院等机构,经常开展培训和继续教育活动,提高乡村医生队伍的整体水平。另一方面,对于考核中不合格的原赤脚医生和医院分流人员,由于其中不少人年龄大,理论考试难以通过,但有一定的实践经验,又无其他生活来源,应当在严格考核的基础上,对合格者登记造册,纳入正常监管的范围,建立正常的沟通联系制度,在社区服务站的管理之下,规范其执业行为;对近年来各类电大、成教等医学专业的毕业生,要通过组织参加乡村医生执业资格认证,帮助解决就业问题。除此之外,对未经认可的“游医”,应予坚决打击和取缔。
  四、建立长效机制,净化农村药品经营市场
  1、强化农村零售药房的动态管理。市药监部门要认真实施GSP跟踪检查,定期和不定期督促药房把好药、械的采购、验收、保管养护以及调配使用关,完善药品储存条件,提高经营管理水平。要正常开展“规范药房”、“诚信药店”的创建评选活动,提高从业人员素质,规范药店的经营行为。重视药品质量监管,加强药品的快检和抽检、送检工作,加大对销售假冒伪劣药品的打击力度,保证农村群众用药安全。
  2、认真执行药品集中招投标制度。在乡镇卫生院用药方面,要进一步规范和完善药品招投标采购制度,按照省市相关的药品招投标目录,扩大招投标药品的种类和比例。市药监、物价等部门,要加强对中标药品价格的管理和药品集中招标采购全过程的监督,建立对药品集中招标采购的协调、管理和监督机制。通过独立的、第三方药品电子商务系统,扩大网上招标,减少中间环节,降低流通成本。同时要规范乡镇卫生院为基层卫生室、所供药加价的比例,确保乡镇供药渠道的统一。
  3、深入开展专项整治活动。市药监、卫生监督所等相关部门,对村卫生室、个体诊所等药品安全隐患较大的单位,要加强监管。对那些不管量大量小、电话随叫随到、上门服务的个体药贩,长期冒充“老军医、老专家、老教授”在农村驻点非法行医的人员,以及通过邮寄销售假药、发布虚假药品广告误导农民等行为,要进行专项集中整治,确保农村药品市场秩序的进一步好转。
  五、构建监管网络,全面提升监管能力和水平
市药监局、卫生监督所作为我市农村医药市场监管的主体,要不断充实执法力量、提高执法能力。在条件许可情况下,建议全市按片建立卫生监督分所,形成快速反应机制,同时将监管体系延伸至乡镇、村组,在乡村医生中聘请兼职村级信息员,也可以利用乡镇卫生院防保组的人力资源,建立委托制度,实施监管职能,进一步充实监管工作的“网底”,从而形成以市卫生局、药监局牵头管理,卫生监督所专业执法,公安、工商、物价等相关部门大力配合、乡镇卫生院协助检查监管、村信息员及时反馈信息的上下一致、协调运转的监管体系。同时,要强化属地管理,落实监管责任,充分发挥乡镇政府、行政村在农村医药市场监管中的重要作用。加大医疗卫生法律法规的宣传培训,引导广大农村居民充分认识非法行医、游医药贩所产生的危害,形成全社会共同关心、参与农村医药市场监管工作的良好局面。
 
 市政协教卫文体委员会
 
                      00七年四月二十六日
 

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